《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》提出：“建立健全覆蓋全域全類型、統(tǒng)一銜接的國(guó)土空間用途管制和規(guī)劃許可制度。”這是推動(dòng)形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式的必然要求。
國(guó)土是生態(tài)文明建設(shè)的載體。構(gòu)建生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，安全和諧、富有競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展的國(guó)土空間格局，必須不斷完善國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度。黨的十八大以來，黨中央部署“多規(guī)合一”改革，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃。“多規(guī)合一”改革自上而下整體推進(jìn)，形成涵蓋“五級(jí)”（國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、“三類”（總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃）的國(guó)土空間規(guī)劃，構(gòu)建起規(guī)劃編制審批、實(shí)施監(jiān)督、法規(guī)政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。與此同時(shí)，加快國(guó)土空間用途管制制度建設(shè)，制定實(shí)施覆蓋陸海空間全域全要素、全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類標(biāo)準(zhǔn)，夯實(shí)實(shí)施用途管制的基礎(chǔ)；統(tǒng)籌劃定耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，明確農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)空間用途管制的底線邊界；制定實(shí)施生態(tài)保護(hù)紅線管理規(guī)定，明確自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)、一般控制區(qū)等不同區(qū)域人為活動(dòng)管控規(guī)則；以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)推動(dòng)“多審合一”，切實(shí)提高行政服務(wù)效能。通過上述改革，總體形成以國(guó)土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度。但也應(yīng)看到，我國(guó)國(guó)土空間用途管制制度建立時(shí)間較短，在規(guī)劃目標(biāo)傳導(dǎo)、用途轉(zhuǎn)用審批和規(guī)劃許可融合、規(guī)劃和用途管制實(shí)施監(jiān)管等方面還存在薄弱環(huán)節(jié)，需要進(jìn)一步深化改革加以完善。
對(duì)建立健全覆蓋全域全類型、統(tǒng)一銜接的國(guó)土空間用途管制和規(guī)劃許可制度的內(nèi)涵和要求，可從以下3個(gè)方面加深理解。
第一，夯實(shí)國(guó)土空間用途管制和規(guī)劃許可基礎(chǔ)。國(guó)土空間總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃是開展城鄉(xiāng)開發(fā)建設(shè)、整治更新、保護(hù)修復(fù)，實(shí)施用途管制、核發(fā)規(guī)劃許可的法定依據(jù)。要充分發(fā)揮國(guó)土空間總體規(guī)劃對(duì)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，健全規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)機(jī)制，分領(lǐng)域、分層級(jí)落實(shí)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)分區(qū)管制要求。強(qiáng)化國(guó)土空間總體規(guī)劃對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，在國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”上統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和平衡各專項(xiàng)規(guī)劃領(lǐng)域的空間需求。改革國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃編制實(shí)施機(jī)制，針對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)、歷史文化資源保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等的需求，因地制宜劃分詳細(xì)規(guī)劃單元類型，探索不同單元類型、不同深度詳細(xì)規(guī)劃的編制和管制內(nèi)容。
第二，建立健全國(guó)土空間用途管制和規(guī)劃許可制度。堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，以全域國(guó)土空間和各類自然資源為對(duì)象，分區(qū)分類健全用途管制和規(guī)劃許可制度，實(shí)現(xiàn)用途管制類型全面覆蓋、邊界清晰準(zhǔn)確、規(guī)則統(tǒng)一銜接。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的建設(shè)，實(shí)行“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”的管制方式；在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的建設(shè)，按照主導(dǎo)用途分區(qū)，實(shí)行“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”和“約束指標(biāo)+分區(qū)準(zhǔn)入”的管制方式。對(duì)以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地、重要海域和海島、重要水源地、文物等實(shí)行特殊保護(hù)制度。完善農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)空間內(nèi)部土地用途轉(zhuǎn)用管制規(guī)則，推進(jìn)用途轉(zhuǎn)用審批和規(guī)劃許可整合優(yōu)化。
第三，加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制、規(guī)劃許可實(shí)施監(jiān)管。強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃?rùn)?quán)威，規(guī)劃一經(jīng)批復(fù)，任何部門和個(gè)人不得隨意修改、違規(guī)變更。推動(dòng)國(guó)土空間治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，建設(shè)全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，提升國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督能力。推動(dòng)建設(shè)項(xiàng)目用地審批、規(guī)劃許可、規(guī)劃用地核實(shí)等全流程數(shù)字化管理，強(qiáng)化用途管制和規(guī)劃許可監(jiān)管，嚴(yán)肅查處各類違反規(guī)劃和用途管制要求的建設(shè)行為。推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃法立法，將“多規(guī)合一”改革等的制度性成果上升為法律制度。
